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Normativa vigente per la gestione rifiuti |
di Ettore Montella
Questo mese giurisprudenza e ambiente punta i riflettori sul problema noto come “emergenza rifiuti”; tale materia, nel panorama del diritto ambientale è negli ultimi tempi salita alla ribalta, e numerosi sono stati i dibattiti sulle forme di inquinamento che il fenomeno rifiuti si trova a dover affrontare. Con il numero odierno, proveremo innanzitutto ad esplorare sommariamente il quadro normativo che disciplina tale vastissima materia, per poi affrontare, anche nelle prossime uscite, alcuni specifici argomenti giurisprudenziali ad esso correlati.
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Recentemente ha assunto particolare rilevanza, anche a causa di alcuni episodi di cronaca della provincia napoletana, il problema della gestione dei rifiuti solidi urbani, e la conseguente organizzazione e disciplina degli impianti di trattamento.
Come spesso accade purtroppo l’opinione pubblica è stata influenzata anche da informazioni non sempre complete, o dal consueto “passaparola” e per pochi è stato quindi possibile un giudizio corretto e imparziale.
Anche dal punto di vista normativo la questione è assai complessa, innanzitutto per via dell’evoluzione tecnologica che ha indicato nuove strategie di soluzione del problema; in secondo luogo a causa della specificità delle caratteristiche tecniche legate alle diverse forme di rifiuti, basti pensare alle enormi differenze che possono sussistere nella gestione di rifiuti industriali o chimici, da quelli cosiddetti urbani, nonchè alle diverse forme di inquinamento e di pericolosità connesse alla qualità del rifiuto.
Ad oggi, tale materia è disciplinata dal decreto legislativo n.22/97, emesso in attuazione delle direttive CE 94/62 e delle direttive CEE 156 e 689/91.
Tale decreto costituisce la prima legge quadro in materia, e tratta il problema sotto numerosi punti di vista, oltre che disciplinarne i singoli aspetti.
A partire da tale intervento legislativo, si è modificato l’approccio al problema, laddove nell’accezione moderna prevalente il rifiuto non deve considerarsi più mera fonte di inquinamento, da affrontare con interventi specifici a valle, bensì una risorsa, da sfruttare in maniera organizzata e programmata.
La legge stessa favorisce al riguardo le tecnologie di gestione orientate al recupero, al riutilizzo e al riciclo.
Ai sensi pertanto della citata legge, la corretta gestione del rifiuto passa attraverso diverse fasi; innanzitutto la fase della prevenzione della produzione dei rifiuti, laddove viene previsto testualmente (art.3) che: “Le autorità competenti adottano ciascuna nell'ambito delle proprie attribuzioni iniziative dirette a favorire, in via prioritaria, la prevenzione e la riduzione della produzione e della pericolosità dei rifiuti mediante:
a) lo sviluppo di tecnologie pulite, in particolare quelle che consentono un maggiore risparmio di risorse naturali;
b) la promozione di strumenti economici, eco - bilanci, sistemi di ecoaudit, analisi del ciclo di vita dei prodotti, azioni di informazione e di sensibilizzazione dei consumatori, nonché lo sviluppo del sistema di marchio ecologico ai fini della corretta valutazione dell'impatto di uno specifico prodotto sull' ambiente durante l'intero ciclo di vita del prodotto medesimo;
c) la messa a punto tecnica e l'immissione sul mercato di prodotti concepiti in modo da non contribuire o da contribuire il meno possibile, per la loro fabbricazione, il loro uso o il loro smaltimento, ad incrementare la quantità, il volume e la pericolosità dei rifiuti e i rischi di inquinamento;
d) lo sviluppo di tecniche appropriate per l'eliminazione di sostanze pericolose contenute nei rifiuti destinati a essere recuperati o smaltiti;
e) la determinazione di condizioni di appalto che valorizzino le capacità e le competenze tecniche in materia di prevenzione della produzione di rifiuti;
f) la promozione di accordi e contratti di programma finalizzati alla prevenzione e alla riduzione della quantità e della pericolosità dei rifiuti”.
Il successivo articolo 4 introduce il principio del recupero delle risorse, stabilendo che: “Ai fini di una corretta gestione dei rifiuti le autorità competenti favoriscono la riduzione dello smaltimento finale dei rifiuti attraverso:
a) il reimpiego e il riciclaggio;
b) le altre forme di recupero per ottenere materia prima dai rifiuti;
c) l'adozione di misure economiche e la determinazione di condizioni di appalto che prevedano l'impiego dei materiali recuperati dai rifiuti al fine di favorire il mercato dei materiali medesimi;
d) l'utilizzazione principale dei rifiuti come combustibile o come altro mezzo per produrre energia.
Il riutilizzo, il riciclaggio e il recupero di materia prima debbono essere considerati preferibili rispetto alle altre forme di recupero.
Al fine di favorire e incrementare le attività di riutilizzo, di riciclaggio e di recupero le autorità competenti ed i produttori promuovono analisi dei cicli di vita dei prodotti, ecobilanci, informazioni e tutte le altre iniziative utili.
Le autorità competenti promuovono e stipulano accordi e contratti di programma con i soggetti economici interessati al fine di favorire il riutilizzo, il riciclaggio e il recupero dei rifiuti, con particolare riferimento al reimpiego di materie prime e di prodotti ottenuti dalla raccolta differenziata con la possibilità di stabilire agevolazioni in materia di adempimenti amministrativi nel rispetto delle norme comunitarie ed il ricorso a strumenti economici”.
Viene infine trattato lo smaltimento dei rifiuti, che “deve essere effettuato in condizioni di sicurezza e costituisce la fase residuale della gestione dei rifiuti”. A tal fine “i rifiuti da avviare allo smaltimento finale devono essere il più possibile ridotti potenziando la prevenzione e le attività di riutilizzo, di riciclaggio e di recupero. Lo smaltimento dei rifiuti è attuato con il ricorso ad una rete integrata ed adeguata di impianti di smaltimento, che tenga conto delle tecnologie più perfezionate a disposizione che comportino costi eccessivi, al fine di:
a) realizzare l'autosufficienza nello smaltimento dei rifiuti urbani non pericolosi in ambiti territoriali ottimali;
b) permettere lo smaltimento dei rifiuti in uno degli impianti appropriati più vicini al fine di ridurre i movimenti dei rifiuti stessi, tenendo conto del contesto geografico o della necessità di impianti specializzati per determinati tipi di rifiuti;
c) utilizzare i metodi e le tecnologie più idonei a garantire un alto grado di protezione dell'ambiente e della salute pubblica
Non è pertanto arduo scoprire che esistono numerose categorie di impianti destinati alla gestione dei rifiuti, ognuno con una propria rigida regolamentazione ed una propria specifica funzione nel ciclo del recupero delle risorse. In conseguenza di ciò, il Legislatore ha adottato un sistema di localizzazione, cioè dell’individuazione delle aree destinate agli insediamenti, mediante un combinato esercizio dei poteri pianificatori regionali e provinciali. In applicazione di tale principio, il d.lgs 22/97 perciò prevede all’art. 27 un concreto intervento delle Regioni nella progettazione e nell’autorizzazione all’esercizio degli impianti di smaltimento e trattamento dei rifiuti, nonchè un severo controllo delle imprese esercenti il servizio, tramite l’istituzione di un apposito Albo (che in realtà già esisteva, sotto diversa denominazione e caratteristiche).
La parte più caratterizzante, sotto il profilo giuridico della realizzazione degli impianti è l’adozione di un regime autorizzatorio uniforme per gli impianti di smaltimento o di recupero dei rifiuti.
Al riguardo, la dottrina ha individuato tre distinte fasi amministrative: approvazione del progetto, autorizzazione alla costruzione dell’impianto, autorizzazione all’esercizio, di cui. Le prime due sono contestuali, mentre la terza puòessere considerata in un unico procedimento con le altre. Alla base di tale regime vi è la previsione comunitaria di un regime amministrativo differenziato in autorizzazione preventiva ed in comunicazione all’autorità inserendo in questa procedura semplificata gli impianti e le attività di recupero dei rifiuti individuati in conformità alle apposite norme tecniche. La legge prevede poi disposizioni differenziate a seconda del fatto che le attività di smaltimento o di recupero siano effettuate in proprio o in conto terzi, da ditte che svolgano come attività imprenditoriale la gestione dei rifiuti prodotti da altri.
Ciò posto, le principali pronunce giurisprudenziali in materia sono nate dal contenzioso amministrativo legato al particolare regime autorizzatorio sopra descritto, ma anche vi sono state controversie dovute alla introduzione di profili di responsabilità per i produttori e i gestori di rifiuti. A tal proposito va segnalato che il testo di legge prevede espressamente particolari oneri per i produttori e i detentori (art.10), nonchè sanzioni per chi viola i doveri imposti dalla legge (artt.14, 51, 52), più particolari disposizioni attinenti all’imballaggio, lo stoccaggio e al trattamento di particolari categorie, quali ad esempio quella dei rifiuti sanitari.
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sentenze
Alcune recenti pronunce giurisprudenziali sul tema:
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• T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 27 febbraio 2004, n. 2445:
Ammin. prov. Napoli c. Com. Caivano e altro
Gli obblighi di bonifica e ripristino previsti nell'art. 17 d.lg. n. 22 del 1997 - nel caso in cui i responsabili del degrado non siano individuati - vanno addossati al comune territorialmente competente ed in subordine alla Regione, non anche all'amministrazione provinciale.
• T.A.R. Campania Napoli, sez. V, 21 gennaio 2004, n. 224
Anas c. Com. S. Prisco e altro
È illegittima per incompetenza la diffida che il Responsabile dell'area tecnica rivolga ai proprietari di suoli su cui siano stati abbandonati dei rifiuti, a rimuovere gli stessi. Siffatto provvedimento rientra nella categoria delle ordinanze di cui all'art. 14, d.lg. 5 febbraio 1997 n. 22, relative a situazioni di abbandono dei rifiuti non caratterizzate da qualificate situazioni di urgenza, ma comunque di competenza del sindaco.
• T.A.R. Lazio, sez. II, 21 gennaio 2004, n. 477
Soc. B.U. c. Prov. Roma
- Ai sensi degli art. 31 e 33, d.lg. 5 febbraio 1997 n. 22, il recupero dei rifiuti con procedura differenziata mira all' utilizzo dei rifiuti elencati nel d.m. Ambiente 5 febbraio 1998, nell' ambito dell' ordinario processo produttivo, che non subisce alcuna modificazione in conseguenza della valorizzazione dei rifiuti stessi, nei limiti tecnici imposti: in tale situazione non si versa in ipotesi di attività professionali che hanno ad oggetto la gestione dei rifiuti, che viceversa assume carattere accessorio e strumentale, ma di ordinaria attività produttiva, nel cui ambito viene consentita la riutilizzazione dei rifiuti.
- Illegittimamente l' amministrazione vieta l' esercizio dell' attività di recupero dei rifiuti ai sensi del d.lg. 5 febbraio 1997 n. 22 , ritenendo che tale attività debba figurare nell'oggetto sociale della società esercente, come dichiarata alla Camera di commercio, considerato che tale indicazione potrebbe essere prescritta esclusivamente da una norma di legge, non rinvenibile nell' ordinamento.
- L’impianto che svolge attività di produzione e solo in via accessoria e strumentale quella di recupero e riutilizzazione dei rifiuti, è soggetto alla disciplina di cui all'art. 33, d.lg. 5 febbraio 1997 n. 22, e non a quella dell'art. 31 stesso d.lg.
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